MARK REIJNDERS

Onderzoek & Onderwijs

Gezondheid in de gemeentelijke besluitvorming

Leestijd: 6 minuten

Gemeenten zijn volgens de Wet Publieke Gezondheid (Wpg) verplicht om gezondheidsaspecten mee te wegen bij besluitvorming op in principe alle beleidsterreinen. Het achterliggende idee is dat de gemeente bij de inrichting van de leefomgeving een belangrijke bijdrage kan leveren aan de gezondheid van haar inwoners door gezondheidsaspecten vroegtijdig een positie te geven in de besluitvorming.

Het voeren van integraal gezondheidsbeleid is echter geen sinecure. In 2009 concludeerde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) al dat gezondheid meestal niet een op zichzelf staand thema is voor beleidsmakers en dat gezondheidsbelangen vaak niet goed via de GGD of andere instanties hun weg vinden naar besluitvormers.

Daarnaast maken allerlei maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen de uitdaging alleen nog maar groter voor betrokken partijen om te komen tot effectief integraal gezondheidsbeleid.

Probleemstelling

Dit onderzoek beoogt dan ook a) het inzicht te vergroten in de factoren die het meenemen van gezondheid in de besluitvorming verklaren, en b) strategisch en praktisch advies te formuleren over het vergroten van de effectiviteit van de inzet van het medisch milieukundig vakgebied en de bewegingsbevordering in niet direct primair op deze thema’s gerichte beleidsprocessen. 

Hoe kunnen beleidsmakers en belangenbehartigers van gezondheidsbelangen, in het bijzonder de GGD, de gevonden factoren zo effectief mogelijk beïnvloeden, zodat gezondheid maximaal wordt meegewogen in de besluitvorming? We richten ons in dit onderzoek op de gemeenten Den Haag en
Leiden.

De centrale vraagstelling luidt: Wat zijn de factoren die bepalen of gezondheid wordt meegenomen in de besluitvorming bij de gemeenten Den Haag en Leiden?

Methode van onderzoek

De scope met betrekking tot gezondheid is gericht op de thema’s van de medische milieukunde, en de bewegingsbevordering. We definiëren een gezonde leefomgeving als een omgeving binnen en buiten die als prettig en aantrekkelijk wordt ervaren en die uitnodigt tot gezond gedrag en ontmoeting. De druk van milieufactoren is laag en er is voldoende groen.

De opzet van deze studie is een zogenoemde geneste vergelijkende gevalstudie. We vergelijken een zestal beleidsprocessen op mogelijk verklarende factoren voor het meenemen van gezondheid, waarvan er drie ‘genest’ zijn in Den Haag en drie in Leiden. 

Voor de gemeente Leiden zijn – na uitgebreide screening – de volgende beleidsprocessen geselecteerd: het Bestemmingsplan Haagwegterrein Oost, het Plan Verbetering Openbare Ruimte Leiden Noord, en de Groene Recreatieve Routes. Voor Den Haag zijn dat het Gebiedsperspectief A4/Vlietzone, het Voorlopig Ontwerp Rotterdamsebaan, en de Kanskaart Toerisme.

Deze beleidsprocessen zijn diepgaander bestudeerd aan de hand van 1) openbaar beschikbare beleidsstukken (raadsstukken, kadernota’s, rapporten, etc.) en 2) semigestructureerde interviews met betrokken wethouders en ambtenaren op de dossiers. 

Gedurende het proces is het onderzoeksteam begeleid door een commissie van deskundigen op uiteenlopende vlakken, die tweemaal is geraadpleegd: eenmaal om de vragenlijst voor te leggen en advies te geven over de selectie van de beleidsdossiers, en eenmaal om het concept onderzoeksrapport voor te leggen.

Deze managementsamenvatting geeft de belangrijkste algemene bevindingen weer van ons onderzoek. Voor specifieke informatie over de bestudeerde beleidsdossiers verwijzen we de lezer naar de afzonderlijke paragrafen (4.1 t/m 4.6), waar gedetailleerder wordt ingegaan op de manier waarop gezondheid wel of niet (of meer of minder) een rol heeft gespeeld.

Resultaten

In de bestudeerde dossiers krijgen medisch milieukundige aspecten duidelijk meer aandacht dan bewegingsbevordering. Eigenlijk is het zo dat in alle projecten behalve de Kanskaart toerisme de milieukant aan de orde komt, al is het wel met variërende intensiteit. 

De ‘harde’ wettelijke eisen die gelden ten aanzien van luchtkwaliteit, geluid, geur, bodemverontreiniging, externe veiligheid, oppervlaktewaterkwaliteit, en recreatieve mogelijkheden met betrekking tot groen en water, nopen beleidsmakers er vaak toe om hier nadrukkelijk(er) aandacht aan te besteden.

Bewegingsbevordering is daarentegen nooit een belangrijk thema an sich. Hoogstens in ‘afgeleide’ vorm, bijvoorbeeld als gevolg van formele milieueisen in de procedures en – belangrijker nog – via de pressie van belangengroepen om groene gebieden of een goede luchtkwaliteit te realiseren, worden randvoorwaarden voor bewegingsbevordering positief beïnvloed.

Het daadwerkelijk integraal meenemen van alle gezondheidsaspecten hebben we in onze gevalsstudies niet kunnen observeren. Er worden overigens wel in beide gemeenten initiatieven ontplooid – door middel van nota’s en andere beleidsstukken – om een integrale benadering voor de leefomgeving te bevorderen.

Een andere observatie is dat de Wpg niet breed bekend is binnen de gemeentelijke
organisatie. 

“De Wpg is niet breed bekend binnen de gemeentelijke
organisatie”

Deze wet lijkt vooralsnog eigenlijk alleen bekendheid te genieten bij ambtenaren en wethouders die een directe betrokkenheid hebben bij gezondheidsbeleid.

Daarnaast constateren we met name op het gebied van bewegingsbevordering dat, ondanks de aanwezigheid van informatiebladen, specifieke beleidsstukken en andere handreikingen, deze praktisch niet worden aangehaald in de raadsstukken. 

Vooralsnog lijkt het erop dat dergelijke tools nog onvoldoende zijn afgestemd op de behoeften van beleidsmakers en bestuurders op verschillende momenten in het beleidsproces.

Conclusies

We kunnen een aantal algemene conclusies trekken over de succes- en faalfactoren voor het meenemen van gezondheid in de beleidsvorming over de bestudeerde gevalsstudies heen:

1. Integratie van besluitvormingsprocedures en overlegstructuren

In zowel Den Haag als Leiden wordt het belang van integraal beleid op het gebied van gezondheid benadrukt in de gezondheidsnota’s. Dit krijgt zijn weerslag in diverse nota’s en beleidsstukken. Er zijn tussen Den Haag en Leiden ook geen significante verschillen gevonden in de mate van ‘verkokering’ in interne gemeentelijke procedures en overlegstructuren.

Al met al ontstaat wel het beeld dat overleg tussen ambtenaren, bestuurders, GGD en maatschappelijke partners sterk ontwikkeld is binnen het beleidsterrein van de volksgezondheid, maar slechts beperkt ontwikkeld is tussen dit beleidsterrein en de ruimtelijke ordening en verkeer – de dominante beleidsterreinen uit de gevalsstudies. Deze beperkte bestuurlijke inbedding van gezondheidsbeleid in andere terreinen lijkt
samen te hangen met de observatie dat met name de bewegingsbevordering minder aan de orde komt in de beleidsvorming in de twee steden.

Het belang van directe interactie komt ook naar voren in het effect van de organisatorische inbedding van de GGD. Het feit dat de Wpg de GGD’s in het land nu allemaal regionaal opereren, doet niets af aan de conclusie dat zichtbaarheid, een kleine fysieke afstand en een gedeelde organisatiestructuur de effectiviteit van beïnvloeding lijken te verhogen.

2. De kwaliteit van relaties en persoonlijke netwerken

Het belang van persoonlijke relaties en netwerken dat uit eerder onderzoek naar voren kwam, wordt nogmaals onderstreept. Bij dossiers waar informele (inter)actie van GZ-ambtenaren, GGD’ers en andere GZ-georiënteerde organisaties prominenter aanwezig was zien we gezondheid meer terug in het uiteindelijke besluit, en vice versa.

3. Conditionerende factoren

Op basis van beschikbare (wetenschappelijke) literatuur hebben we een aantal factoren
geïdentificeerd die een versterkend dan wel afzwakkend effect kunnen hebben op het meenemen van gezondheid in besluitvorming. Ten eerste de informatiebehoefte gedurende verschillende stadia in het beleidsproces en ten tweede, deels gerelateerd daaraan, het belang van goed ontwikkelde politiek-bestuurlijke sensitiviteit. Wat in de interviews naar voren komt, is dat op dit punt initiatiefnemers – en in het bijzonder de GGD – nog wel eens wat laten liggen en te dicht bij de specialistische inhoud blijven.

Tot slot heeft de mate waarin tegengestelde belangen bestaan over beleidsopties invloed op het meenemen van gezondheid. Ja, er is nog wel eens sprake van ‘klassieke’ tegengestelde belangen tussen enerzijds Ruimtelijke Ordening en Financiën, en Volksgezondheid anderzijds. Tegenstellingen tussen bestuurders onderling en tussen bestuurders en maatschappelijke organisaties bieden echter ook kansen. Door op het juiste moment de juiste gezondheidsargumenten in te brengen, door effectieve ‘lobby’ met organisaties met gelijke belangen – bijv. bewonersorganisaties, milieudienst –
kan er meer aandacht worden gegenereerd voor gezondheidsbelangen.

Aanbevelingen

Wat is nu dan het handelingsperspectief voor behartigers van gezondheidsbelangen? Uit ons onderzoek volgen de volgende aanknopingspunten en aanbevelingen voor de praktijk:

1. Ontwikkel een duidelijke beleidsstrategie

Er mist in het gezondheidsbeleid een concreet geformuleerde strategie voor medewerkers voor het laten meewegen van gezondheidsaspecten in andere beleidsvormingsprocessen. Daarbij moet meer kruisbestuiving plaatsvinden tussen verschillende betrokken belanghebbenden. De GGD kan hierbij pro-actieve(re) rol aannemen als aanjager en verbinder in het netwerk van partijen die overeenkomstige gezondheidsdoelstellingen hebben.

Dit geldt zowel voor de interne gemeentelijke organisatie, maar juist ook – gezien de bredere ontwikkeling dat er meer verantwoordelijkheid bij partijen uit het veld komt te liggen – in de samenwerking met andere maatschappelijke partners. Zodoende kan er ook een duidelijkere koppeling worden gemaakt tussen medisch milieukundige en bewegingsbevorderende gezondheidsaspecten.

2. Ontwikkel politiek-bestuurlijke sensitiviteit

Wat in de interviews naar voren kwam was dat organisaties en mensen die gezondheidsbelangen behartigen nog een stap kunnen maken op het gebied van politiek-bestuurlijke gevoeligheid. Dan gaat het om een inschatting maken van de politieke haalbaarheid van je voorkeuren en je verdiepen in de standpunten die er zijn bij de belangrijkste spelers in het proces. Het kan bijvoorbeeld erg rendabel zijn om burgers of organisaties die een gezondheidsrisico lopen bij een beleidsinitiatief bewust te maken van die risico’s en ze aan te sporen tot actie richting bestuurders.

Goede framing en timing zijn cruciaal. Er is dan ook behoefte aan kundige ‘beleidsentrepreneurs’: personen met visie en doorzettingsvermogen, die overtuigingskracht bezitten, proactief zijn en inhoudelijk goed thuis zijn in de materie.

3. Spreek de taal van je doelgroep

Respondenten kenschetsen adviezen van de GGD weliswaar als zeer professioneel en kundig, maar tegelijk ook als taai, technisch en complex. Keep it simple als je te maken krijgt met mensen die niet zijn ingewijd in de m.e.r. procedures, GES’en en DALY’s. Stuur geen uitgebreide rapportages met jargon en moeilijke simulaties/modellen, maar gebruik simpele, op maat gemaakte indicatoren en gebruik die om de dialoog te starten.

Formuleer heldere beslisopties voor ambtenaren en wethouders. Houd daarbij rekening met de verschillende (abstractie)niveaus van informatiebehoefte in verschillende stadia van complexe, vaak niet lineair verlopende beleidsprocessen.

Eindrapport

Schalk, J. & Reijnders, M.A.W. (2014). Gezondheid in de gemeentelijke besluitvorming in Leiden en Den Haag. Een exploratieve studie naar de determinanten van effectief integraal beleid, Instituut Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Download het volledige rapport via deze link

Factsheet

Raadpleeg de factsheet over dit onderzoek via deze link

Presentatie

De presentatie over dit onderzoek is beschikbaar via deze link

Open Sidebar Open Sidebar
Arrow-up
Copy link
Powered by Social Snap